Основные направления работы Комитета и принятые законы
Комитет, выполняя законотворческие функции, призван обеспечить подготовку законопроектов по ключевым направлениям.
В строительной сфере это градостроительство, архитектурная деятельность, тарифное регулирование и финансовое оздоровление жилищно-коммунального хозяйства, дорожное строительство и дорожное хозяйство. Законодательные акты в этой сфере, в сочетании с законами о федеральном бюджете на очередной год, составляют правовую основу реализации национального проекта по доступному жилью. Из недавно принятых законов стоит отметить, прежде всего, новый Градостроительный кодекс и Закон “Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса”. На подходе проекты законов: “О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства” и “Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности”.
В сфере промышленности одним из основных направлений деятельности Комитета является создание законодательных основ по реформированию и развитию оборонно-промышленного комплекса. Решение этой задачи позволит создать эффективную структуру комплекса и сосредоточить усилия на оснащении Вооруженных Сил новейшим образцами вооружения. Депутаты – члены Комитета – участвуют в формировании общегосударственной промышленной политики, направленной на повышение вклада в экономический рост обрабатывающей промышленности.
Комитет широко вовлечен в работу по реализации реформы технического регулирования. В настоящее время идет работа над проектом технического регламента “О водоснабжении”, который имеет большое значение для деятельности водоканалов по всей стране. Комитет постоянно контролирует ход подготовки технических регламентов о безопасной эксплуатации зданий и сооружений, а также о безопасности применяемых строительных материалов. Комитет неоднократно обращал внимание Государственной Думы, Правительства РФ на недостатки Закона “О техническом регулировании”, связанные с неучетом особенностей строительной отрасли. Федеральный закон “О техническом регулировании” распространяется на отношения, связанные как с созданием, так и с эксплуатацией продукции, в том числе зданий, строений и сооружений, устанавливая соответствующие требованиям к этим процессам в технических регламентах.
Однако в соответствии с этим же Законом государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.
Таким образом, органы государственного строительного надзора не вправе осуществлять контроль (надзор) за выполнением требований безопасности в строительной отрасли на стадиях проведения изыскательских работ, проектирования, строительства, а обладают таким правом только на этапе эксплуатации завершенного здания или сооружения. Таким образом, отсутствует единый подход к созданию правового механизма обеспечения безопасности при строительстве и эксплуатации объектов капитального строительства.
Федеральный закон “О техническом регулировании” установил семилетний переходный период (до 2010 года), в течение которого должны быть приняты технические регламенты. До их принятия нормы ГОСТов, СНиПов действуют только в части, отвечающей целям технических регламентов, т.е. только в отношении вопросов безопасности.
В то же время из содержания СНиПа или ГОСТа не всегда можно вычленить те нормы, которые связаны с безопасностью, и отделить их от норм, не связанных с безопасностью. В случае споров, решить это может только суд, опираясь исключительно на заключения экспертов.
В результате в действующей сегодня законодательной и нормативной правовой базе бесспорные и однозначно толкуемые требования по безопасности объектов строительства отсутствуют, что порождает конфликтные ситуации между органами государственного строительного надзора и строительными организациями.
В Государственной Думе готовятся к рассмотрению во втором чтении поправки к Федеральному закону “О техническом регулировании”. Основное содержание предлагаемых изменений сводится к следующему:
• Технические регламенты могут приниматься как федеральными законами, так и постановлениями Правительства.
• Отменяется деление технических регламентов на общие и специальные. Это позволит устанавливать федеральными законами самые общие нормы безопасности для основных видов продукции и производственных процессов. Все технические нормы, содержащие сложные таблицы, формулы и т.д. можно будет перенести в специальные технические регламенты, утверждаемые постановлениями Правительства.
• Процессы производства и иные процессы могут регулироваться техническими регламентами, только если они напрямую влияют на безопасность продукции. При этом в перечень подлежащих регулированию процессов, влияющих на безопасность продукции, дополнительно включаются процессы проектирования, строительства, монтажа. Но при этом, например, вопросы охраны труда, не влияющие непосредственно на безопасность продукции, выводятся из сферы технического регулирования. Это позволит, помимо прочего, частично снять серьезные правовые противоречия между Законами “О техническом регулировании”, “О промышленной безопасности” и Трудовым кодексом.
• Предлагается ввести в систему документов, используемых для подтверждения соответствия требованиям технических регламентов, наряду со стандартами и своды правил. Это позволит сохранить и использовать в дальнейшем действующие СНиПы и Правила проектирования.
Предлагаемые изменения упростят структуру технического законодательства и облегчат разработку технических регламентов. Такой подход соответствует и зарубежной практике.
Место интеллектуальных технологий в национальном проекте “Доступное жилье”
Необходимость внедрения высоких технологий в жилищном строительстве и на эксплуатируемом жилищном фонде в условиях перевода жилищно-коммунальной сферы на рыночные отношения многократно возрастает. В настоящее время одним из факторов, сдерживающих реализацию огромного энергосберегающего потенциала ЖКХ России, является низкая оснащенность системами учета, регулирования и экономии потребляемых ресурсов как в типовом действующем, так и в новом многоквартирном жилом фонде. Традиционные технические решения не обеспечивают комплексного подхода к решению проблемы, трудно адаптируются к существующим внутренним инженерным системам зданий, зачастую громоздки и дороги, поэтому не имеют широкого распространения. Требуются качественно новые решения. Надо сказать, что решение проблемы энергоэффективности жилья начинается с учета и регулирования потребления ресурсов и включает комплекс мер от элементарного утепления входных дверей до перехода на автономные и локальные источники теплоснабжения зданий и квартир, внедрения новых эффективных материалов и строительных технологий и систем.
Благодаря инициативам органов местного самоуправления, производителей в сфере высоких технологий, в стране реализован ряд пилотных проектов по созданию зон высокой энергоэффективности, появляются новые разработки современных комплексов учета и регулирования потребления ресурсов. В частности, разработан программно-технический комплекс, созданный с применением технологии беспроводных сенсорных сетей и сенсоров преобразования теплоэнергетических параметров, разработанных с учетом возможностей нано- микросистемотехники, позволяющих создавать типовые системы индивидуального учета и регулирования потребления ресурсов для многоквартирного типового жилого фонда, а также типовую систему светодиодного освещения и систему управления освещением.
Реализованы пилотные проекты оборудования многоквартирного жилого дома средствами поквартирного учета тепла и воды в Челябинске и Южноуральске, внедрения энергосберегающих светодиодных светильников в Кировске Мурманской области, известен положительный опыт эксплуатации жилого энергоэффективного комплекса в районе Куркино в Москве и этот перечень можно продолжить.
Система, реализованная в Челябинской области, охватывает горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, газоснабжение и отопление. Ее основные характеристики:
• Квартирное оборудование максимально упрощено: использованы компактные и недорогие сенсоры-измерители, которые не требует проведения специальных метрологических мероприятий и ремонта (заменяются по истечении срока службы или при выходе из строя).
• На программном уровне системы обеспечена возможность многотарифного режима по любому виду ресурса.
• Снятие показаний приборов происходит без участия жильца и без входа в квартиру (возможность чтения показаний прибора непосредственно в месте его установки не является обязательной).
• Для облегчения и удешевления монтажа, а также обеспечения электромагнитной совместимости с квартирными электроприборами, между приборами системы учета используется беспроводная связь с безопасными для человека характеристиками.
• Число приборов коммерческого учета в системе сведено к минимуму: один коммерческий счетчик по каждому ресурсу на дом (секцию), на границе балансовой ответственности.
• Система поквартирного учета коммунальных ресурсов сохраняет работоспособность при отключении электроэнергии.
• Вся обработка учетных данных (расчет поквартирного потребления, расчет потребления объектов общего пользования, перераспределение потребления) происходит в домовом контроллере, с дальнейшим экспортом данных по цифровым каналам на сервера организаций, ответственных за расчет оплаты.
• Система включает элементы обеспечения управления энергопотреблением в местах общего пользования (датчики освещенности, присутствия, этажные и центральные блоки управления).
• Система предусматривает возможность ограничения подачи электроэнергии в квартиры-неплательщики.
• Система обеспечивает возможность перераспределения учета потребления тепла от квартир, расположенных в углах дома, в верхних и нижних этажах, которые являются тепловым щитом для всего дома, на квартиры, находящиеся в средней части дома.
• Система обеспечивает контроль над несакционированным доступом и диагностику отказов элементов, с последующей адаптацией под меняющиеся условия, что обеспечивает высокую жизнеспособность в условиях ЖКХ.
Задача удвоения объемов жилищного строительства сталкивается с ресурсными ограничениями по электро- и теплоснабжению новых микрорайонов. Поэтому реализация национального проекта по жилью стимулирует переход к энерго- и ресурсосберегающим технологиям в сфере городского теплоснабжения.
Теплоснабжение – самый энергоемкий сектор экономики страны, на его нужды расходуется почти 45% всей потребляемой энергии. Тепловая энергия может производиться в ТЭЦ, в квартальной или домовой котельной, наконец, в квартире. Эффективность использования энергии везде будет разной.
В России около 70% тепла производится централизованными источниками, в том числе 30% на нескольких сотнях ТЭЦ и 40% на 70 тысячах котельных, большая часть которых не отвечает современным требованиям к энергосбережению. Особенно высоки потери энергии и воды при их транспортировке. Протяженность тепловых сетей составляет почти 200 тысяч км, из которых более 40 тысяч км подлежат немедленной замене или выводу из эксплуатации. Технический уровень тепловых сетей в России остается на уровне 1960-х годов.
В те же годы развитые страны отказались от использования протяженных тепловых сетей, перейдя на локальные теплоисточники по принципу “один дом – одна котельная”. В результате расход топлива на обогрев единицы площади в развитых северных странах (Швеция, Канада, Норвегия) сегодня почти втрое меньше чем в России.
Инновационное развитие теплового хозяйства требует модернизации энергетического оборудования по всей цепочке от производства энергии до ее потребления. Для этого используются автоматические домовые газовые котельные, коррозионностойкие, со сроком службы более 100 лет, металлопластиковые трубы и запорная арматура, алюминиевые радиаторы-конвекторы и, разумеется, приборы учета потребления воды и тепловой энергии.
Такие технологические решения могут и должны быть использованы при строительстве миллионов квадратных метров жилья в соответствии с приоритетным Национальным проектом “Доступное и комфортное жилье – гражданам России”. Комфортное жилье это всегда энергонасыщенное и энергоэффективное жилье.
Для массового применения современных технологий в городском тепловом хозяйстве требуется совершенствования законодательной базы. Здесь первоочередное значение приобретает разработка и принятие технических регламентов в области строительства и эксплуатации зданий, сооружений и систем коммунальной инфраструктуры. В регламентах должны быть установлены требования к энергетической эффективности зданий, минимизации теплопотерь через стены, крыши, окна. Экспертиза на соответствие техническим регламентам проектной документации для строительства должна учитывать и требования энергоэффективности. Для этого к целям принятия технических регламентов должны быть отнесены и вопросы энергоэффективности. Сегодня Закон “О техническом регулировании” этого не предусматривает.
Этот пример показывает, что реализация национального проекта по жилью требует масштабного внедрения инновационных технологий в сфере строительства и ЖКХ.
Реформа ЖКХ
Ключевой проблемой отрасли была и остается низкая экономическая эффективность, за которой стоит низкая производительность труда, сверхвысокое энерго- и ресурсопотребление, слабый уровень управления. Перевод отрасли на рыночные условия хозяйствования не самоцель, а единственное направление повышения ее эффективности и развития. Сложность реформирования усугубляется исходными условиями: это огромная кредиторская задолженность организаций ЖКХ (свыше 300 млрд. рублей), предельный износ коммунальных систем (потребность в капитальном ремонте жилищного фонда оценивается триллионами рублей).
Особенностью сегодняшнего этапа реформирования состоит в том, что одновременно происходят несколько процессов: институциональных, связанных с демонополизацией управления жильем и коммунальной инфраструктурой, изменением организационно правовых форм организаций ЖКХ, перераспределением рынков услуг; организационных, которые связаны с перераспределением полномочий в отношении ЖКХ между уровнями власти, отходом органов местного самоуправления от руководства хозяйственной деятельностью предприятий, переходом на новые формы договорных отношений (аренда, концессии, доверительное управление). Кроме того, параллельно идет реформа местного самоуправления, энергетических монополий, что напрямую влияет на стабильность жилищно-коммунальной сферы.
В докладе Президиуму Госсовета от 19 января 2007 года сказано: “Основная проблема реализации существующей концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса заключается в том, что, будучи теоретически правильной, она не мотивирована интересами участников. Ни муниципальные власти, ни собственники жилья, ни предприятия отрасли до последнего времени не имели или желания, или возможности способствовать рыночным преобразованиям в жилищно-коммунальном секторе”.
Понимая под целью рыночных преобразований, прежде всего резкое повышение экономической эффективности этого сектора, надо определить причину отсутствия этих мотивов. Жилищно-коммунальное хозяйство не может быт экономически эффективным без энергосбережения, энергосбережение не возможно без приборного учета потребления ресурсов.
Есть ли решение этой проблемы? Мы считаем, что есть, более того, то, что не смогла решить плановая экономика, рынок способен достичь в короткие сроки.
Требуется принципиальное изменение позиции, а именно: купля-продажа ресурсов без измерений должна стать экономически и административно не выгодной, требуется установить правила “понуждения” к выполнению указанной нормы – повышение тарифов при купле-продаже ресурсов без измерения их потребления, а также дать инструмент, позволяющий привлечь средства на оснащение потребителей приборами учета. Таким инструментом может стать институт энергосервисных (биллинговых) компаний. Эти компании устанавливают за счет собственных средств, владеют и эксплуатируют все виды счетчиков, в любое время гарантируют качество измерений, готовят счета для оплаты ресурсов, возмещают свои затраты через регулярные платежи потребителей услуг биллинга. Инициаторами создания биллинговых компаний могут выступить производители приборов измерения, заинтересованные в расширении рынков продаж.
Для использования такого инструмента потребуется внести изменения в законодательство об энергосбережении, о тарифном регулировании, а так же в жилищное законодательство в части включения энергосервисных (биллинговых) услуг в состав либо коммунальных, либо жилищных услуг.
На переходный период (до установленного срока, после которого безучетная купля-продажа энергоресурсов будет ограничена) целесообразно предусмотреть государственную поддержку населения в оснащении жилищного фонда приборами учета.
Необходимо понять, что вся цепочка мотиваций к энергосбережению, в частности, и повышению экономической эффективности в целом при производстве, распределении и потреблении энергоресурсов начинается у потребителя.
Поэтому энергосбережение в жилищной сфере должно стать важнейшим, детально определенным направлением реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Приход частного бизнеса в жилищно-коммунальную сферу объективно предопределен. Годовой объем работ и услуг ЖКХ сегодня оценивается в 1,2 триллиона рублей. Это стабильный финансовый поток, спрос на услуги ЖКХ устойчив. Убыточны не все подотрасли и не все организации ЖКХ банкроты. Уже сегодня электроснабжение и газоснабжение прибыльны. Примечательно то, что в этих подотраслях наибольшая доля организаций не государственной организационно-правовой формы. Немало прибыльных организаций в секторе водоснабжения и теплоснабжения, благоустройства. Учитывая те потери и издержки, которые оплачивает потребитель и которые достигают 30-40% в объеме коммунальных услуг, эффективные управленцы способны не только ликвидировать убыточность, но и организовать устойчивый доходный бизнес. И такие примеры есть. Государство заинтересовано в том, чтобы в этот сектор экономики привлечь частные инвестиции. Что необходимо решить? Очевидно, что чем понятнее “правила игры” во взаимоотношениях власти и бизнеса, чем меньше зависимость от решений чиновника, тем меньше риск, тем привлекательнее условия для инвестирования. В сфере коммунальных услуг бизнес должен иметь долгосрочную тарифную перспективу, правила взаимодействия с властью в отношении публичной собственности, каковой являются объекты коммунальной инфраструктуры, и, конечно, иметь обязательства и ответственность перед потребителями.
Эти вопросы регулируются федеральными законами “О концессионных соглашениях”, “Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса”, Жилищным кодексом и значительным количеством нормативных актов Правительства РФ. Кроме того, должна быть обеспечена государственная поддержка бизнеса в части софинансирования модернизации объектов ЖКХ, реструктуризации накопившихся долгов, подготовки специалистов.
Государство должно также установить требования к профессиональным качествам операторов инвестиционных проектов в ЖКХ, финансовой состоятельности организаций, предлагающих услуги управления, тем более, если речь идет о внебюджетном инвестировании развития коммунальной инфраструктуры.
Примеры успешных проектов деятельности частных компаний в России имеются. В области водоснабжения это: “Новогорприкамье”, ОАО “Росводоканал”, “Евразийское водное партнерство”. В области теплоснабжения: ОАО “Российские коммунальные системы” “Коммунальные энергетические системы”. Этот перечень может быть продолжен. |
