Константин Пуликовский: Надзор должен быть единым.
– Константин Борисович, какие полномочия в сфере строительства жилых и коммерческих зданий на сегодняшний день возложены на Ваше ведомство?
– Правительство страны поручило Ростехнадзору осуществлять государственный строительный надзор с 1 февраля 2006 г.
После вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации система государственного надзора в строительстве претерпела серьезные изменения.
Строительство большинства объектов, в том числе и жилья,должно контролироваться на уровне регионов.
Проектирование и возведение некоторых объектов – например, атомной промышленности, опасных производств, уникальных сооружений Градостроительный кодекс предписал контролировать на федеральном уровне.
Между тем, в основе осуществления государственного строительного надзора должен быть заложен принцип непрерывности контроля за всем циклом проектирования, строительства и эксплуатации различных зданий и сооружений.
А это возможно только в единой системе федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти регионов.
По некоторым данным, сегодня едва ли не каждая вторая стройка ведется с нарушениями строительных, технологических и прочих норм.
Впрочем, в этой сфере тоже зияет правовая “дыра”: прежние ГОСТы и СНИПы устарели, а новые технические регламенты – примерно полтора десятка нормативов – находятся пока в стадии разработки.
– Каково состояние существующей нормативно-правовой базы для эффективного осуществления надзорных функций в ТЭК и в строительстве?
Что, по-вашему мнению, необходимо сделать в этом направлении?
– В феврале состоялось ание коллегии Ростехнадзора, по итогам которой принято решение ускорить нормотворческий процесс, в том числе и в вопросах функционирования топливно-энергетического комплекса.
Одна из основных задач этого года – разработать новые технические регламенты.
Это очень важно: наука не стоит на месте – разрабатываются новые технологии – и Ростехнадзор обязан способствовать внедрению передовых технологий во все отрасли отечественной промышленности.
Это позволит усилить промышленную безопасность, внедрить современные экологические стандарты и увеличить промышленный потенциал и эффективность российской экономики.
Также необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу в сфере строительного надзора.
Нужны новые нормативные акты, регламентирующие отдельные направления государственного строительного надзора.
Необходимы и новые нормативы, определяющие процедуры выдачи разрешений на организацию строительство, на строительство, на консервацию строек.
Эти и другие нормативно-правовые акты необходимы для того, чтобы заработал новый Градостроительный кодекс РФ.
Кодекс, в целом,направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства.
Внесенные изменения затронули и вопросы осуществления государственного строительного надзора: увеличен перечень объектов капитального строительства, подлежащих строительному надзору на федеральном уровне, а также раскрыт предмет госстройнадзора.
Первого января 2007 года вступили в силу положения Градостроительного кодекса, которые требуют организовать строительный надзор, включающий в себя отныне пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль.
– Что сегодня представляет собой строительный надзор, осуществляемый вашим ведомством?
С какими проблемами пришлось столкнуться, и какие пути выхода из создавшейся ситуации вы видите?
– Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006г. строительный надзор был полностью поручен Ростехнадзору.
Но сейчас умелым лоббированием строительных сил поднимаются вопросы о необходимости создания какого-то специализированного надзорного органа в области строительства. Это делается под прикрытием разговоров о повышении эффективности работы.
Однако все это приводит к возникновению лазеек для недобросовестных застройщиков.
Самой элементарной “лазейкой” являются отводы земли под строительство, которые дают муниципальные или региональные власти, а застройщик чаще всего считает, что это уже является разрешением на строительство.
В независимости от сложности и уникальности объекта собственник начинает строительство, а когда подходит момент сдачи объекта в эксплуатацию застройщики пытаются получить лицензии или разрешения на строительство.
В прошлом году, когда нам Правительство поручило проводить строительный надзор, мы начали заниматься в первую очередь объектами по Москве и Московскому региону, потому что здесь много уникальных, социально значимых объектов.
Оказалось, что по некоторым объектам подрядчик имеет разрешение только на производство только землеройных работ, или на возведение нулевого цикла, но, несмотря на это, подрядчик продолжает строить, а собственник продолжает работать с этим подрядчиком.
Вот, например, когда при строительстве торгового комплекса “Ашан” произошел несчастный случай, и погибло 5 рабочих, оказалось, что работы вела турецкая фирма, которая имела разрешение только на проведение землеройных работ.
Крановое хозяйство, эксплуатируемое на этом объекте, не было соответствующим образом сертифицировано и не имело лицензии на эксплуатацию.
Также не имело никаких разрешений и лифтовое хозяйство, которое там монтировалось.
Все это показывает, что заявительная система лицензирования плохо работает в современных российских реалиях.
Все-таки надзор должен быть на первом месте, чтобы не получалось так,что случится авария, а при проведении расследования оказывается, что строительство ведется без всяких разрешений. Именно поэтому необходимо менять существующую систему разрешительной деятельности, и в этом направлении сегодня ведется активная работа.
За прошедшие годы из-за противоречий между федеральными и местными органами власти, не удалось сформировать стройную систему строительного надзора, а в результате страдало дело,гибли люди.
Я вижу перед собой задачу: ввести систему строительного надзора в полном объеме в правовое поле в соответствии с Градостроительным кодексом.
Опять же очень трудно менять мышление и чиновников и бизнес сообщества. С переходом в частную собственность надзор должен усиливаться, а не ослабевать.
Когда строительный комплекс при советской власти был в руках государства, то это само по себе заставляло строителей соблюдать все нормы и правила.
Сейчас же все в основном находится в частных руках, и поэтому государственный контроль и надзор должен быть усилен.
– Применительно к проектированию и монтажу инженерных систем здания: какие виды работ подлежат обязательному лицензированию?
Каков процесс получения лицензий?
– Современное законодательство слишком либерально в отношении собственников строительства. Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” подразумевает заявительную систему, но на практике встречаются случаи, когда застройщик начинает строительство, не имея на то не только всех необходимых разрешительных документов, но и самой лицензии.
Общегосударственная политика сокращения лицензируемых видов деятельности привела к тому, что перестали лицензироваться проектирование и строительство опасных производственных объектов; изготовление, ремонт и монтаж оборудования для этих объектов; квалификационная подготовка руководителей и специалистов.
Снизилось также и качество проводимых проектных и строительных работ, упал уровень подготовки специалистов.
В 2005г., в качестве замены лицензированию в упомянутой выше сфере, был введен инспекционный контроль со стороны независимых инспекционных организаций, аккредитуемых в системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности.
Потребность в существовании подобной процедуры высока, однако пока не удается развернуть ее деятельность в полном объеме, чему препятствует малая информированность заинтересованных лиц.
С 1 января 2007 года, согласно действующему закону о лицензировании, должно быть отменено лицензирование проектно-изыскательских строительных компаний.
Весь минувший год среди специалистов продолжалась бурная дискуссия в ходе которой, ряд высокопоставленных чиновников, губернаторов, да и, как ни странно, самих представителей крупного строительного бизнеса, активно выступали за продление действия системы лицензирования.
Главный аргумент: альтернативных механизмов контроля и обеспечения безопасности при возведении строительных объектов и их дальнейшей эксплуатации в стране пока не создано.
Согласно принятому закону, эти функции должны выполнять саморегулируемые организации (общественные профессиональные объединения).
Что касается качества строительства – его предполагается обеспечить материальной ответственностью всего профессионального сообщества за счет обязательного страхования строительных рисков и создания для этих целей специального фонда.
И хотя законопроект о страховании, в общем и целом, написан, принять его до нового года законодатели уже не успеют.
– Ваше отношение к предстоящей отмене лицензирования и экспертизы в строительстве и перехода отрасли к саморегулированию.
– Тенденция положительная.
Ведь это позволит устранить административные барьеры, повысит роль и ответственность строительного сообщества.
Мы уже говорили в начале беседы о том, что мы должны стимулировать развитие экономики. Нынешний заявительный метод в строительном надзоре – не правильный.
Собственник утвердил где-то проект, подобрал себе неизвестную нам фирму и начал строить фундамент. И только тогда он идет в Ростехнадзор, спрашивать разрешение на строительство.
Что мы можем сделать?
Остановить стройку и закопать в землю уже потраченные миллионы рублей?
Проще простого. Но ведь это не выгодно никому.
Экспертиза и надзор должны начинаться с первых шагов собственника, с той минуты, когда к нему только пришла мысль о строительстве уникального или особо опасного объекта.
Кто будет осуществлять этот надзор – мы или общественность – это уже другой вопрос.
Одним из критериев определения лицензируемых видов деятельности, установленным Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности”, является то, что регулирование соответствующих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Градостроительный кодекс РФ позволяет осуществлять регулирование в сфере инженерных изысканий, проектирования, строительства объектов капитального строительства иными способами, в том числе посредством государственного строительного надзора.
Надеюсь, что саморегулируемые организации будут способствовать улучшению качества строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также появлению финансовых гарантий. Однако, надежда – надеждой, но и саморегулируемые организации нужно контролировать со стороны государства. Федеральный орган власти должен проверять и оценивать правильность действий подобных организаций.
Полагаю также, что наличие или отсутствие лицензии, а также членства в саморегулируемой организации само по себе не может служить показателем качества выполняемых работ, их соответствия установленным техническим требованиям и проектной документации.
В этой связи роль государственного строительного надзора неизбежно возрастает.
Не может быть надзора по-московски, по-смоленски или по-хабаровски. Он должен быть единым, с единой политикой, нормами, правилами.
Вот этим и занимается наша Служба.
Мы прилагаем все свои усилия, что бы нормы были едиными для всей страны: вне зависимости от размера объекта, его уникальности, сложности или технического исполнения, а также вне зависимости на каком уровне он производится.
Все это не нравится регионам – им хочется самим надзирать и иметь какие-то свои органы контроля. Это не нравиться и застройщикам, собственникам – им тоже хочется уйти от четкого и ясного надзора.
– Какова эффективность существующей системы экспертиз и разрешительных процедур в строительстве?
– Градостроительным кодексом государственная экологическая экспертиза оставлена только применительно к проектной документации объектов, строительство и реконструкция которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне России, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море России.
А ведь ранее экологическая экспертиза была направлена на реализацию мер охраны окружающей среды повсеместно.
Благодаря экологической экспертизе мы могли обеспечить рациональное природопользование, и наши экологи-эксперты предупреждали многие нарушения в строительстве.
До настоящего времени отсутствует порядок выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов.
Отсутствие такого порядка негативно влияет на возможность надлежащего осуществления строительства таких важных объектов капитального строительства как линейные объекты, в том числе нефтепроводы, газопроводы, линии электропередачи, автомобильные дороги, а также объекты, предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Указанные объекты являются поднадзорными Ростехнадзору, ведь мы осуществляем надзор в сфере промышленной, энергетической безопасности, горного надзора.
Было бы вполне логично, если бы именно Ростехнадзор выдавал разрешения на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. У нас достаточно законов, регулирующих деятельность предприятий, за которыми осуществляет надзор наша служба.
Но, как у нас принято, “строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения”.
Сегодня необходимо создать такие условия, при которых собственникам будет не выгодно нарушать наши законы, особенно в области промышленной и экологической безопасности.
Сейчас существует острая потребность в создании современной нормативной базы.
Одной из важнейших задач этого года для нас станет разработка новых технических регламентов взамен действующих СНиПов и ГОСТов.
Подводя итог нашей встречи с Вами, хочется напомнить, что главная задача Ростехнадзора – обеспечить безопасность, сберечь окружающая среду от вредных выбросов промышленного производства в атмосферу, землю и воду, защитить человека, его жизнь и здоровье в условиях окружающих его технических механизмов и химически опасных веществ.
– Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль над строящимися объектами в городе Сочи.
В чем заключается эта работа?
– Одним из главных таких объектов станет в 2007г. строящийся олимпийский комплекс в Сочи. Олимпийские игры должны пройти именно в России.
Десятки спортивных сооружений: горнолыжные подъемники, канатные дороги,стадионы и гостиницы, – будут отвечать всем требованиям безопасности.
На сегодняшний день, по нашим данным, техническое состояние канатных дорог на горнолыжном курорте Красная Поляна в Сочи безопасно для эксплуатации.
К такому выводу пришла комиссия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), завершившая комплексную проверку состояния технологической и экологической безопасности на объектах и сооружениях горнолыжного курорта Красная Поляна в городе Сочи.
Эксплуатация канатных дорог, осуществляемая “Фирма “Альпика–сервис” на горнолыжном курорте, ведется в соответствии с “Правилами устройства и безопасной эксплуатации пассажирских подвесных и буксировочных канатных дорог”.
“Техническое состояние канатных дорог на горнолыжном курорте Красная Поляна в Сочи допускает их безопасную эксплуатацию”, – таковы выводы комиссии Ростехнадзора.
Однако, в ходе работы на объекте комиссии Ростехнадзора, некоторые нарушения все же были выявлены. Руководству “Фирма “Альпика–сервис” предписано устранить выявленные недостатки и принять меры дисциплинарного воздействия к должностным лицам, допустившим нарушения производственных инструкций, до 30 апреля 2007г.
“За допущенные нарушения, выявленные в ходе проверки, привлечены к административной ответственности с наложением штрафных санкций начальник канатной дороги и “Фирма “Альпика–сервис”, как юридическое лицо”, – говорится в выводах комиссии.
В течение последних шести месяцев горнолыжные подъемники в Красной Поляне проверялись уже трижды.
Последнее предписание эксплуатирующей организации было выдано в середине февраля 2007 года.
Кроме того, комиссия обратила внимание руководства фирмы на качество работ по оформлению документации, выполняемых следующими экспертными организациями: “Автокрансервис” (г.Ставрополь), “Союзпроммеханизация” (г.Москва) и “Спецконтроль и диагностика” (г.Москва).
Также была проведена проверка энергообеспечения объекта. Комиссия в течение месяца проводила внеплановую проверку деятельности ОАО “Кубаньэнерго”.
Только на кубанском предприятии “МЭС” и кубанском предприятии “ТО и Р МЭС” выявлено 46 и 24 нарушения соответственно.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору считает, что филиалы ОАО “Кубаньэнерго” – “Сочинские электросети” и “Юго-Западные электросети” – не выполняют должным образом основную задачу по качественному и бесперебойному энергоснабжению потребителей.
Эксплуатация энергооборудования на проверенных предприятиях ведется с серьезными нарушениями требований нормативных документов. Именно к такому выводу пришла комиссия Ростехнадзора.
– Недавно в СМИ была опубликована информация, о том что, по инициативе Ростехнадзора, руководители крупных предприятий топливно-энергетического комплекса будут проходить аттестацию, а затем данная инициатива коснется и руководителей строительных компаний.
Прокомментируйте,пожалуйста.
– Согласно приказу деятельность Центральной аттестационной комиссии начнется с 1 июля 2007г., а формирование списков экзаменуемых – с апреля (до этого аттестация руководителей предприятий будет осуществляться по старым нормам).
Мы будем вызывать на аттестационную комиссию руководителей тех предприятий, которые не прислушиваются к мнению Ростехнадзора.
Бывает и такое: мы выписываем десятки предписаний, находим нарушения в эксплуатации опасных производственных объектов, а руководители считают,что мы вмешиваемся в их компетенцию.
Надзорный орган раздражает собственников, но мы будем продолжать раздражать всех.
Анализ проведенных в 2006 году проверок показал, что организованный на подконтрольных предприятиях производственный контроль зачастую осуществляется формально, его эффективность в части своевременного выявления и устранения нарушений промышленной безопасности низка (что наглядно видно при сравнении актов по результатам производственного контроля и предписаний по результатам инспекторских проверок).
Установлены случаи, когда в организациях не проводится анализ нарушений, выявленных службами производственного контроля, не принимаются меры по искоренению причин их порождающих.
Имеет место недостаточного проявления внимания к этим вопросам, а в отдельных случаях – нежелания ряда руководителей предприятий организовывать осуществление производственного контроля.
Как же не вызвать таких людей на досрочную аттестацию?
Мы не можем допустить к руководству компаниями людей, не имеющих представление о промышленной безопасности: он может быть хорошим менеджером,но может отдать приказ, противоречащий нормам технологической безопасности, а это приведет к авариям.
Обучать и аттестовать надо и тех, кто, по непонятным мне причинам, считает, что Ростехнадзор несет ответственность за обеспечение безопасности на их производстве.
Русские философы считали, что мысли и слова могут материализовываться.
Что же будет с предприятием,чей руководитель думает, что не он, а государство несет ответственность за технологическую и экологическую безопасность?
Именно собственник должен обеспечить соблюдение норм и правил, и именно он несет ответственность за причиненный ущерб человеку, природе, экономике.
В данном случае руководители строительных компаний – не исключение. А наша задача – проконтролировать: как они справляются со своими обязанностями.
Интервью: 2007 год К. Пуликоский